Teksten stod i nr 1/2010, og er skreven av Tore Syvert Haga.
Kommunane er ein hjørnestein i demokratiet. Men hjørnesteinen blir stadig smalare og mindre stødig.
Ein høyrer stadig vekk at Noreg er ein velferdsstat. Eg er no ikkje så sikker på det. Snarare er Noreg 430 velferdskommunar. Då eg gjekk på skulen var det ikkje staten som fiksa det dei fyrste ti åra. Det var kommunen. Når farmor no er på sjukeheim er det ikkje staten som steller henne, men Randaberg kommune. Kulturskulen, der syster mi meir eller mindre lærde seg å spela tverrfløyte, er det heller ikkje staten som fiksar, men kommunen. I den grad allmennlegane er underlagt det offentlege sine venger, er det òg kommunen som har ansvaret for dei.
Deltakarane
Kommunane er ikkje berre den fremste tenesteleverandøren. Dei er òg den fremste arenaen for deltaking i det representative demokratiet. På Stortinget sitt det 169 eidsvorne menn og kvinner. Dei er valde av folket, men er på mange måtar ein utvald elite. Mange grupper er dårleg representerte, og dei som blir valde lever eit liv som skil seg frå dei dei representerer. Dei må flytta til Oslo, får ei ganske høg løn, og bruker store deler av døgra sine på politikk.
Det er for tida 11 000 kommunestyremedlemmar. Desse blir skifta ut ganske ofte, sånn at det faktisk er ein viss del av befolkninga som i løpet av sitt liv tener ein periode i eit kommunestyre. Og ein endå større del som er i slekt med, eller kjenner nokon, som gjer det. Kommunane er med på å trekka vanlege folk, og vanlege folk sine erfaringar, inn i politikken på ein heilt annan måte enn Stortinget nokosinne kan gjera.
Det finst mange gode argument for å ha kommunar, og eg skal ikkje ramsa opp alle saman i denne artikkelen. Eg vil berre innleiingsvis slå fast at om me ikkje hadde kommunar måtte me ha funne opp nokon.
Alt er likevel ikkje berre idyll i kommune-Noreg. Det er ein slange i paradis, nemleg aukande statleg overstyring av kommunane. Rikspolitikarar av ymse slag ser ut til å sjå kommunane som lokalfilialar av staten, ikkje som eigne styringseiningar. Det ser ut til at kommunane får stadig mindre rom til å sjølve ta politiske val som påverkar utviklinga i lokalsamfunnet. Denne utviklinga har tunge strukturelle årsaker, mellom anna endringar i organisasjonsstrukturen.
2330 kr = sant
Eit døme på dette er maksprisen i barnehagane, som no ligg på 2330. I 2003 vedtok eit fleirtal på Stortinget kva ein barnehageplass maksimalt kan kosta. Den nye prisen var veldig låg, og vedtaket påverka såleis kvardagen for veldig mange barnehageforeldre til det betre. For kommunane sin del førde maksprisen til at mykje rom for politikk forsvann. Tidlegare hadde ein del kommunar satsar graderte etter inntekta til foreldra. Andre hadde høge satsar, for å finansiera kvalitet i barnehagane, eller nytt kulturhus. Andre igjen valde å setta satsane låge, for å bli ein god kommune å bu i for småbarnsforeldre. Med maksprisen har det blitt mange færre ulike løysingar, og sjølv om det ikkje er forbode å setta ein lågare pris, er det vanskeleg, sidan maksprisen er ganske låg. Det er til og med fastsett ei statleg norm for syskenmoderasjon. Dei tenker på alt på Stortinget.
Maksprisen blei til gjennom at venstrepopulistane i SV og høgrepopulistane i Frp gjekk saman med eit Ap som gjerne ville påføra sentrum-høgre-regjeringa nederlag. I etterkant av vedtaket slutta Bondevik II-regjeringa seg meir eller mindre lojalt til vedtaket.
Lengre vekk
Det er ingen tvil om at vedtaket var populært blant fleirtalet av småbarnsforeldre, som fekk si månadlege rekning kraftig redusert. For dei av oss som trur at barn har godt av å gå i barnehage, og at det i tillegg er bra for likestillinga og kvinner si yrkesdeltaking at barnehage blir eit attraktivt alternativ, har òg vedtaket hatt gode fylgjer. Som samfunnsborgarar har me alle likevel tapt påverknad. Mykje av makta over barnehagepolitikken har blitt løfta vekk frå dei kommunestyra der me har ein viss sjanse til å sjølve hamna, og der me truleg kjenner nokon som sitt, til eit Storting og ei regjering der dei færraste av oss er på hels med nokon som helst, anna enn gjennom TV-ruta.
Det blir mindre vits i å senda eit engasjert innlegg til Bygdebladet om barnehageprisane i Randaberg så lenge dei i praksis blir avgjorte av Stortinget, der det sitt ein halv Randabergbu . Han er dessutan i opposisjonen, og har fyrst og fremst til oppgåve å vera veldig indignert heile tida. Om du har ein ganske fin tittel, kan koka i hop ei fengslande overskrift og dessutan kan planlegga tidspunktet for innlegget ditt opp mot det nasjonale mediabiletet, kan du jo prøva å senda eit innlegg til Dagbladet, men det er vel ikkje akkurat stor sjanse for at du kjem på trykk.
Eg skulle ynskja at nokon stilte spørsmålet: Kvifor i all verda skal barnehageprisane på Randaberg fastsettast av Storting og Regjering? Har ikkje kommunestyret i Randaberg nok vett til å avgjera dette?
Jord og sprit
Barnehageprisar er ikkje det einaste området der staten overstyrer kommunane meir enn før. Med den nye Plan- og Bygningsloven blir dei nasjonale føringane for arealbrukspolitikken sterkare, spesielt når det gjeld miljø og jordvern. I praksis vil det seia at Fylkesmannen, regjeringa sin forlenga arm, oftare skal kunne seia nei til arealplanar og reguleringsplanar som er vedtekne av folkevalde kommunestyre. Staten veit jo best korleis areala i ein kommune skal nyttast.
Skjenkepolitikken har tidlegare vore eit område der kommunestyra har hatt mykje å seia, og mange er dei lesarbreva og kommunestyremøta som har handla om kor fritt alkoholen skal flyta i bygda, om han skal flyta i det heile teke. Nesten utan debatt har no den raud-grøne regjeringa redusert handlingsrommet i alkoholloven. No har skjenkestadane maks lov til å selja alkohol til klokka to. Ein kommune der fri-flyt-kameratane i H og Frp har reint fleirtal i folket, og i kommunestyret, har ikkje lenger lov til å føra ein meir liberal politikk. Oslo veit best kor lenge det bør skjenkast i Tønsberg.
Kristin sin klasse
Ei av dei få konkrete sakene, utanom motstand mot oljeutvinning i Lofoten og Vesterålen, partiet SV delvis lukkast å få merksemd om i løpet av valkampen 2009, var å innføra eit nasjonalt tak på kor mange elevar kvar lærar skulle ha ansvaret for. Færre elevar per lærar vil utan tvil vera bra, både for elevane og for lærarane.
Det blei teke bilete i valkampen med ein smilande partileiar Halvorsen i klasserom med smilande elevar og lærarar. No er Halvorsen kunnskapsminister. I Soria Moria II står det at det skal innførast eit slags tak. Det står ikkje nøyaktig korleis det skal gjerast, og kor vidt taket blir like lågt som SV ynskjer er heller uvisst i desse sparetider. Men eit eller anna tak kjem til å koma. Nok eit område blir styrt meir frå Oslo, og mindre frå eit rådhus nær deg.
Det er ikkje vanskeleg å forstå kvifor denne type framlegg kjem, eller kvifor dei blir vedtekne. Dei er populære, og høyrest ofte fornuftige ut. At barnehagar ikkje skal vera for dyre kan dei fleste vera samde i. Problemet ligg i at mange tenker at ”om framlegget om makspris i barnehage ikkje blir vedteke, blir det ingen grenser for kor høge prisane blir”. Eller ”om det ikkje kjem eit tak på kor mange elevar kvar lærar skal undervisa, kan ein risikera at ein lærar må undervisa 50 elevar”. Det kan oppfattast som om alternativet til at Kristin Halvorsen sitt i Oslo og trekker opp ein minstestandard er at tilbodet blir utruleg dårleg. Sånn er det jo ikkje. Alternativet til ein nasjonal standard er at kommunestyret eller rektor tek stilling til kva som er forsvarleg og bra. At avgjerdene blir tekne lokalt.
Å skatta eller ikkje skatta?
Ei av sakene som kommunane framleis avgjer sjølve, er kor vidt det skal vera eigedomsskatt i kommunen. Rundt halvparten av kommunane har eigedomsskatt, halvparten har det ikkje. Det er i høgste grad eit politisk spørsmål, som engasjerer mange veljarar og kommunestyrepolitikarar. Det mange kanskje ikkje veit, er at Høgre og Framstegspartiet vil fjerna loven som gjev kommunane rett til å skriva ut eigedomsskatt. Det finst mange argument mot eigedomsskatt, og dei framfører ofte H og Frp sine lokalpolitikarar med stor tyngde. Men kvifor i all verda skal ikkje kommunestyret i ein kommune få ta stilling til spørsmålet?
Eit av hovudproblema for kommunal handlefridom er nettopp at stadig nye utgifter kjem, mellom anna som eit resultat av nasjonale minstekrav, utan at det finst mulegheit til å skaffa seg innkomer til å finansiera utlegga. Utan høve til å skriva ut eigedomsskatt, vil kommunane mista den vetle handlefridommen dei har til å auka sine eigne skatteinntekter. Og høgresida sine lokalpolitikarar vil mista ei av sine mest populære valkampsaker i lokalvala.
Steg for steg
Nasjonale standardar har ein sjølvforsterkande effekt. Når eit område, til dømes barnehageprisane, blir ”verna” frå lokalpolitiske inngrep, blir andre område, til dømes SFO-prisar, meir utsette. Når kommunane ikkje kan få inn pengar gjennom å setta opp prisane i barnehagane, og heller ikkje har lyst til å kutta i SFO-tilbodet, er det eit naturleg val å setta opp SFO-prisen. Med det blir argumenta styrkte for å innføra nasjonale standardar på det området òg.
Når ein barnehageplass maks kan kosta kr x, er det mange som reagerer på å måtta betala 2x for ein SFO-plass. At det finst ein nasjonal standard på eit tilgrensande område gjer det òg vanskelegare for dei som blir råka av høge prisar å forstå at det ikkje skal vera ein tilsvarande standard på eit anna område. Store variasjonar i prisar mellom kommunar kan opplevast urettvist av dei som må betala mest. Å innføra ein nasjonal standard på eitt område kan såleis lett bli fulgt av krav om å innføra tilsvarande standardar på andre område. Har ein sagt A, må ein ofte seia ymse andre bokstavar òg.
Kvifor?
Kor kjem så alle desse nasjonale standardane frå? Kven er pådrivarane? Nettopp fleirtalsforma er sentral; hadde det berre vore éin hovudpådrivar, ville presset vore langt svakare.
Politisk er det, som me allereie har vore inne på, tiltalande for nasjonale politikarar å innføra nasjonale standardar. Eg trur dei fleste norske politikarar har to store ynske: Dei vil bli valde, og dei vil forbetra folk sin kvardag . Nasjonale standardar og inngrep i det kommunale sjølvstyret kan gjera begge delar. I ei tid med aukande politikarforakt, og med ei lågare valdeltaking enn i etterkrigstida, er mange på leit etter saker som folk kan knytta seg til og forstå seg på. Då må rikspolitikarane inn på den lokalpolitiske arenaen.
Skulen. Barnehagane. Sjukeheimane. Dette er sider ved velferdssamfunnet som dei fleste veljarar har eigne erfaringar med. For å komma med politiske utspel som veljarane bryr seg om, må rikspolitikarane ofte trakka innanfor desse områda, som kommunane tradisjonelt har styrt sjølve. Rikspolitikarar som ikkje kjem med denne type utspel eller framlegg som overstyrer kommunane risikerer å bli sett på som fjerne, uengasjerte og likesæle til dei utfordringane folk møter i kvardagen.
Så lenge det politiske spelet handlar så mykje om velferd, og kommunane leverer så mykje av velferda, vil mange rikspolitikarar sjå seg nøydde til å tråkka dei lokale på tærne. Om rikspolitikken var meir dominert av utanrikspolitisk strid, eller skarpe ideologiske konfliktar, ville rikspolitikarane sett det som mindre viktig å overstyra kommunane.
Driten går oppover
Vidare handlar det om kven som får skylda. I denne samanhengen kan det vera på sin plass å peika på det kjende driten-går-oppover-prinsippet. Rikspolitikarane får skylda for mykje av det som er gale i det offentlege politikken, anten det gjeld ventelister på sjukeheimen eller manglande læring i skulen. Kjeften får dei, både frå media og frå mange veljarar, sjølv om det eigentleg er dei lokale politikarane som har hovuddelen av skylda. Det er dei som vedtek budsjetta som avgjer kor lang ventelista blir, eller kor mange smårollingar éin einskild lærar må prøva å halda styr på. Når rikspolitikarane uansett blir haldne ansvarlege for dei lokale resultata, er det naturleg at dei prøver å påverka resultata til det betre gjennom nasjonale standardar og overstyring. Samstundes er det ein skummel dynamikk her. Når ein fyrst startar med å overstyra kommunane på viktige område, blir rikspolitikarane haldne meir og meir ansvarlege for alt som skjer på lokalt nivå, noko som igjen forsterkar driten-går-oppover-prinsippet.
Organisert kaos
Den auka rikspolitiske overstyringa av kommunane heng på eit overordna nivå saman med ei auka sentralisering av makt i det norske samfunnet. Ikkje berre som årsak, men òg som verknad. Organisasjons-Noreg har blitt meir sentralisert, og det påverkar politikken som blir vedteken.
Noreg er eit korporativt samfunn der det ikkje berre er stemmene ved parlamentsvalet som tel, men òg ressursar og den organisatoriske kanalen. NHO og LO vedtek ikkje lovar, men dei har stor påverknad på dei som gjer det. På kvar sin teig er det ei rad organisasjonar og institusjonar som saman styrer feltet. Desse representerer ulike interesser og har alle mykje fagkompetanse og ulike politiske ressursar, som økonomi, støtte i folkemeininga og alliererte i andre organisasjonar.
Dei siste tiåra har den norske organisasjonsfloraen endra seg. Dei eksisterande organisasjonane har bygd opp sterkare paraplyar og sterkare nasjonale sekretariat. Paraplyorganisasjonane har ofte eit stort ansvar for politisk påverknad på vegner av sine medlemsorganisasjonar, samstundes som dei har meir eller mindre null kontakt med lokalledda i medlemsorganisasjonane, langt mindre dei einskilde medlemmane. Dei forsterka nasjonale sekretariata i organisasjonane gjer at kapasiteten til å påverka på nasjonalt nivå aukar. I tillegg har det kome nye organisasjonar og påverknadsagentar. Eit døme er organisasjonar eller stiftingar som liknar på dei tradisjonelle folkerørslene, men som manglar medlemmar og lokallag. Det går an å gje dei pengar, men du kan ikkje gå på eit lokallagsmøte og påverka politikken deira. Frå miljøfeltet er Bellona og WWF kjende døme.
Om ein miljøorganisasjon utan lokalledd ynskjer å få gjennomslag for ei sak, må han jobba for å få gjennomslag for nasjonalt nivå. Når til dømes WWF ynskjer at kommunane skal bli meir aktive i miljøarbeidet og vil at fleire kommunar skal ha ein miljøvernsjef , er det klart mest rasjonelle at organisasjonen påverkar miljøverndepartementet eller kommunaldepartementet for å få dei til å innføra eit sånt krav. For det fyrste er det mykje meir arbeidskrevjande å påverka 430 kommunar enn eitt departement, og for det andre har dei allereie god kontakt med departementa. For det tredje vil det å oppretta miljøvernsjefstillingar kosta pengar for kommunane, medan det for departementet er gratis å pålegga kommunane å gjera det .
Svakare grasrøter?
Samstundes som det har blitt fleire organisasjonar utan lokallag og fleire og meir aktive paraplyorganisasjonar, og dei mange tradisjonelle organisasjonane har fått sterkare sentralledd, har ein del rørsler som tidleg mobiliserte mange i lokalsamfunna blitt sterkt svekka. Eit døme er fråhaldsrørsla, som tidlegare hadde stor lokal påverknadskraft i mange lokalsamfunn. No er rørsla sterkt svekka, men kan framleis påverka politikken på nasjonal nivå gjennom Actis, Rusfeltet sin paraplyorganisasjon. At alle utestader mellom Nordkapp og Lindesnes må stenga kl to må seiast å vera ein ganske effektiv siger for denne rørsla. Dei måtte drive ganske mykje arbeid i ganske mange kommunar for å få til tilsvarande. Rikspolitisk overstyring av kommunane gjev store sigrar for interesseorganisasjonar.
Utviklinga av organisasjonar med ei svakare grasrot og sterkare sentralorganisasjonar og paraplyar, gjer at organisasjonane sin lokale påverknad blir redusert, medan den sentrale påverknaden deira blir auka. Skal dei få gjennomslag for sine syn i saker som kommunane styrer, må dei gå vegen om nasjonale standardar og reguleringar.
Eg har sjølv vore med på å utvikla ein bustadpolitikk for Unge Funksjonshemmede, ein paraplyorganisasjon utan lokallag. Mange av saksfelta me ynskte endra politikk på låg på kommunalt nivå. Politikknotatet endte opp med å gjera framlegg om at ingen kommunar skulle ha lov til å setta inntektskravet for å få Husbanklån høgare enn maksimalinntekta ein kan ha og samstundes få bustøtte. Mange andre saksfelt, som pålegg om bygging av fleire universelt utforma bustader gjennom reguleringsplanane og mindre marknadsstyring av kommunale husleiger, enda opp som fromme ynske om kva kommunar skal gjera, utan noko som helst måte Unge funksjonshemmede kan fylgja det opp på. Hadde nokon med mindre tru på det lokale sjølvstyret utforma utkastet til bustadpolitikk, ville det ha innehalde mange fleire framlegg til nasjonale reguleringar.
Motkrefter?
Eg lastar ikkje interesseorganisasjonane, eller særinteressene, som dei ofte negativt blir kalla, for at dei er med på å krympa lokaldemokratiet. Dei jobbar for sine saker. Dei er til for å ta vare på isbjørnar, dei funksjonshemma eller nynorsken. Dei er ikkje til for å ta vare på demokratiet eller det kommunale sjølvstyret. Problemet er berre at det ser ikkje ut til å vera nokon andre som er det heller. I alle einskildsaker vil det vera spesielle interesser som talar kraftig for ei nasjonal regulering av eit felt. Ingen ser ut til å representera den allmenne interessa for å ta vare på lokaldemokratiet.
Det finst rett nok ein organisasjon som heiter KS, Kommunane sitt Sentralforbund. Dette er kommunane sin interesseorganisasjon og skal tala deira sak. Dei er ein aktør i det korporative systemet, og jobbar heile tida for å påverka dei sentrale styresmaktene. Det er fleire grunnar til at KS ikkje kan danna ei motvekt til det massive sentraliseringspresset. Ein grunn er at det sitt partipolitikarar i styret til KS; ja, KS er partipolitikarane sitt organ. Norske politikarar er oftast lojale til partiet sitt, og om det er fleirtal på Stortinget for ein nasjonal standard er det truleg fleirtal i KS-styret òg.
I tillegg vil KS ha lite tyngd som høyringsinstans eller påverknadsaktør på mange felt. Dei høyrer ikkje naturleg til som ei stemme i dei faste kora som påverkar skulepolitikken, miljøpolitikken eller funksjonshemmapolitikken. Dei blir sett på som nokon utanfrå, som fremmar sine særinteresser på kostnad av dei interessene lovframlegget er meint å fremja, og dei interessene som byråkratane og politikarane som jobbar med feltet til vanleg jobbar for. I tillegg er det rett og slett tale om eit kapasitetsspørsmål. Sjølv om KS har mange dyktige tilsette skal det godt gjerast å danna motvekt mot sentraliseringa på alle dei arenaene ho går føre seg.
Trætte mænd
Kva så med kommunane og fylka sjølve? Kan ikkje dei få rikspolitikarane til å dempa overstyringa? Det er då mange taleføre og meiningssterke lokalpolitikarar, og dei burde vel vera opptekne av å ta vare på si eiga makt. Det er ikkje så lett som det høyrest ut. Utgangspunktet for påverknad av rikspolitikarane er nemleg ikkje optimalt. For det fyrste er mange kommunar til ei kvar tid styrte av opposisjonen. Når ein Høgreordførar klagar over raud-grøn overstyring, eller ein Ap-ordførar er misnøgd med sentraliseringa til ei borgarleg regjering, skal det mykje til at den til ei kvar tid sittande regjeringa vil lytta. Lokalpolitikarar frå andre parti er nettopp frå andre parti, og at dei er usamde blir ikkje teke som noko sjukdomsvarsel, men som eit teikn på at det er politikk i tråd med regjeringa sin ideologi som blir førd.
Ordførarar og lokalpolitikarar som tilhøyrer same parti som regjeringa vil ofte vera bundne av lojalitet til regjeringa. Dei vil ikkje gjera livet surt for henne. Truleg er dei dessutan samde i innhaldet i den nasjonale standarden, sjølv om dei nok ofte synst at det ikkje burde ha vore ein nasjonal standard. SV sine lokalpolitikarar liker nok at SV sin miljøvernminister innfører nasjonale føringar i Plan- og Bygningsloven som vil gjera det vanskelegare for kommunane å føra ein arealbrukspolitikk som skadar miljøet. Det er ikkje berre sadomaschosistar som liker å bli bundne.
I den grad framlegg om nasjonale standardar kjem opp som saker i programprosessen i eit parti og skal handsamast på landsmøtet, kan nok lokale krefter likevel trekka i bremsa, i alle fall i parti som har a) demokratisk organisasjonspraksis og b) sterke lokalpolitikarar. Då kan dei påverka partiet sin politikk før han er ferdig. Motstand mot den nasjonale standarden blir ikkje motstand mot deira kjære regjering, berre eit innspel i utforminga av ein politikk som allereie er ferdig. Problemet er berre at partiprogramma blir vedtekne kvart fjerde år, medan nye framlegg til nasjonale standardar dukkar opp mykje oftare enn det. Har regjeringa fyrst teke stilling, har partilojale lokalpolitikarar ein mykje høgare terskel for å protestera.
Kva er alternativet?
Sjølvsagt finst det avgrensingar på kva kvar kommune bør få styra sjølv. Område der Noreg har teke på seg nasjonale forpliktingar, som til dømes flyktningfeltet, burde i mindre grad vore opp til kvar einskild kommune. Saker der det er stor skilnad mellom kva som er bra for kvar einskildkommune og kva som er bra for nasjonen som heilskap, bør òg kunna overstyrast frå Oslo . Det klassiske dømet er jordvern. I saker som gjeld veldig små og sårbare grupper som vanskelegare kan organisera seg for å få gjennomslag for sine interesser, til dømes barnevernsaker, trengst det nok òg nasjonale standardar. I dei store, tunge velferdssakene som skule, barnehage og sjukeheimar, saker som gjeld veljarar flest, bør kommunane i langt større grad enn i dag få styra prioriteringa og utforminga sjølve.
Sjølvstyre handlar ikkje berre om å fordela velferd, men òg om å påverka kor mykje offentleg velferd det skal vera, og korleis ho skal finansierast. Større fridom til å setta eigedomsskatt ville styrkt lokaldemokratiet. I dag er maks-grensa 0,7%. Kvifor ikkje gje kommunestyra lov til å setta satsen på 2%, og brukt skatteinntektene på velferdsoppgåver? Eigedom er vanskelegare å flytta med seg til ein kommune med lågare skatt enn inntekt er, og egnar seg difor betre for lokal skattlegging. Skatt engasjerer, og kunne nok gitt lokalvala sterkare preg av å vera vegval mellom høgre og venstre, felles velferd eller privat forbruk.
Eg vil ikkje i denne artikkelen gå vidare inn på kva som kan gjerast for å rulla tilbake staten og gje kommunane meir sjølvråderett, men berre slå fast at det må gjerast. Jo fleire som tek del i demokratiet, jo sterkare står styresettet. Folk har godt av å vera med på å ta avgjerder, og avgjerdene har godt av å bli tekne nær dei dei gjeld.
Tore Syvert Haga studerer By og Regionalplanlegging på Universitetet for miljø og biovitskap, og kjem frå Randaberg i Rogaland.
Ting Mål og Makt for å lesa fleire tekstar av denne typen.